環節：德國國土規劃如何落實？－台北火鍋

一、名詞說明：

德國在空間規劃的名詞，在聯邦層級稱為「空間秩序；Raum空間+Ordnung秩序」，邦的層級叫做「邦計畫；Landes邦+Plan計畫」，在本文中為了與台灣慣用語銜接，在聯邦層次以聯邦國土計畫，邦的層次以邦國土計畫來代表。但須特別注意的是，雖然中文上以國土“計畫“稱之，但德國不論聯邦與邦基本上都以“發展方案“（Entwicklungsprogramm）

的名稱與形式推出，和台灣慣用對於“計畫“理解有些不同。在內容上，聯邦國土計畫並沒有具有比例尺的計畫圖，要到了各邦的層次以及各邦內的區域計畫才會落實到具體的比例尺計畫圖上。

二、德國國土計畫的體制背景

德國最早的聯邦與邦國土規劃來自於1919年的威瑪憲法，因為快速工業化到了一定的程度，開始認為為了具有自明性的不同專業計畫的橫向整合，在帝國（當時的體制）與各邦要有國土規劃。戰後則由北萊茵邦在1950年通過了邦國土計畫法 (Landesplanungsgesetz)，巴伐利亞則是1957年。1963年開始，每四年聯邦都會發佈國土規劃報告，到了1965年，聯邦層級的國土計畫法（Raumordnungsgesetz）才通過，而10年之後才有了第一個版本的聯邦國土發展方案（Bundesraumordnungsprogramm）。

很多人都會有個印象，德國是什麼都會管的很清楚仔細的國家，其實背後是有很複雜的政治與行政運作。整個大的背景是，德國出了希特勒這個不堪的歷史，使得戰後的德國，對於聯邦體制的維護，也就是，聯邦向各邦事務可以伸手到什麼程度，非常敏感與警覺，即便這個聯邦與邦的界限三不五時被拿出來批評為阻礙效率，也無法改變來自於二戰歷史的沈痛教訓。不僅如此，德國的基本法還保障了鄉鎮市（Gemeinde）的自治權，而聯邦營建法典（土地使用管制的基本大法）更賦予鄉鎮市土地使用管制的計畫權（稱之為規劃高權Planungshoheit），也就是，鄉鎮市可以決定哪兒能蓋哪兒不能蓋。這在台灣可能是無法置信的地方自治權，但是德國並沒有因此而亂了套，這絕對不是德國人比較守法的原因，土地炒作的見縫插針在德國也相同。這個關鍵是，聯邦營建法典同樣要求，鄉鎮市行使規劃高權的同時，其擬定的營建引導計畫（Bauleitplan，BauGB §1, (4)）必須與上位的國土計畫相符合。這個相符是怎麼個相符？到底德國的國土計畫與土地使用管制是怎麼運作的？

由於德國基本法並沒有授予聯邦政府可以干涉各邦空間發展與管制的權力，而國土發展有不能沒有一個整體的架構，所以聯邦政府與各邦政府在1967年先簽訂了一個協定「根據聯邦國土計畫法第八條關於共同協商聯邦與邦的行政協議[1]」，根據這個協議成立了「國土發展部長會議[2](MKRO)」，負責協商與決議關於聯邦與邦之間涉及國土發展之事宜。這個國土發展部長會議不是由聯邦的部長組成，而是由各邦負責國土發展的代表共同組成（可能是個邦的經濟部長、也可能是邦長自己來參加），可以用台灣各縣市城鄉發展局局長或是縣市長/副縣市長組成來理解，所以，德國聯邦層級對於國土發展的主張內容，不是中央層級片面的內部或是專家委員的事務，而是與地方政府共同協商與決議而來，這一點與台灣有根本上的不同，也讓國土發展較不受政黨輪替的影響。

三、國土發展部長會議（MKRO）的功能

國土發展部長會議的具體功能需要透過期決議的內容來更深入的理解之。其在成立之後於1968年第4次的決議中，就針對了「中心地與其整合地區」進行定義[3]。所謂的中心地就是指區域發展的中心地點/城市，其定義有四個層級。這個定義的目的是，不同層級的中心城市要負擔鄰近地區不同等級基礎建設的功能。例如列入第四層級的城市至少要有小學，上位的第二層級以上就要有高中與職業學校。有了這樣的劃分標準之後，在進行國土計畫的規劃過程與各種分向的發展方案研擬過程中，才能夠有很明確地空間分布的依據與衡量標準。例如巴伐利亞的邦國土發展方案中，針對中心地城市的劃分就發展出更細更因地制宜的因子，例如當地零售業的交易量，這個因子可以反應生活圈的服務能力等。有了這樣的劃分標準之後，每個鄉鎮市都會很明確地被歸屬到不同的層級，也有不同的發展任務與基礎建設投資的資格，就不會出現“縣縣都要科學園區，鄉鄉都要國際體育館“的現象。以台灣的條件可以如是比喻：各縣市綜合發展計畫的空間總體發展圖的「圖例」，是各縣市政府與中央營建署甚至經建會共同協商出來的決議，不是放任各縣市政府委託的規劃單位自己發展的。

這個機制，也可以說明，為什麼聯邦的國土計畫是以「遠景圖與操作策略」[4]的形式，一種原則與方向的說明與願景泡泡圖，沒有任何符合比例尺的功能分區或土地管制分區，卻可以可以發揮其上位框架性的功能，因為，這些願景與原則，不是聯邦負責的行政單位以專家委員會的方式通過發佈的，而是各邦自己就參與在其中，各邦在擬定自己的邦國土發展的時候，在內容上也就不易超過或違反這個共同的發展框架。

四、邦層級以下的國土規劃實現方式

以巴伐利亞邦為例，在邦的國土發展圖中的圖例，以1:62500的比例尺，明確載明區分了密集區與鄉村地區，這是有強制力的的定義。而各級中心地的分類，雖然是在邦的國土計畫中會將分類依據表提出，但是實際的確認，是在各區域計劃的時後確定，然後報到邦國土計畫來。由於中心地的分類不是要照行政區，所以在圖上雖然標出這些城鎮，但是無法完全呈現其範圍，所以in word 要查看區域計畫書面資料的方式才能夠確定[5]（圖一中的口頭請改成以文字記載）。

全邦分為18個區，每個區則有自己的區域計畫。這個區域計畫並非委託某個規劃單為，而是根據法令，由區域規劃協會來負責。區域規劃協會的成員則是區域內的各縣市與鄉鎮長所組成，並推選理事會。例如慕尼黑所在的第14區，包括慕尼黑市與周邊八個縣，其會員還包括鄉鎮層級一共有194個會員。這194個代表不同自治單位的會員推選出三十位，並邀請19個不同的團體代表[6]的席次組成「區域規劃委員會」。區域計畫的擬定與討論，是透過這個區域計畫協會來完成的，而區內任何的一個開發計畫若涉及到土地變更，雖然土地使用管制權是屬於鄉鎮市，但是都需要經過區域規劃委員會的審查，審查的重點就是，到底這個個案與上位的區域計畫或邦國土計畫有沒有違背。這個機制的設計，可以完全避開專家委員會制的弊病（例如被行政片面操作），也就是，所有政策主張與計畫的開發，都要在區域的政治上獲得可行性，沒有片面政治力能夠主導某一開發計畫的可能性。

圖一：巴伐利亞邦國土計畫圖例

例如，在1984年代，BMW汽車廠要在Regensburg南邊設置140公頃9000名員工的工廠，工廠的原來用地是農地，在審查的過程中明白指出，因為此區被列如密集區（粉紅色），經濟開發具有優先性，所以犧牲農地變成工廠用地可以被接受（當然還是要執行侵擾調節的衡平措施作為補償），如果設個設廠計畫土地位於鄉村地區（黃色），則完全沒有開發的可能性。相對的案例是，2006年在慕尼黑市的郊區有個過去的砂石場要開發成溫泉渡假村。雖然在區域計畫中，該基地落於的地區以發展住宅與休閒為主，在發展定位上是符合的，但是廢棄砂石場的基地在區域計畫圖中，位於兩個住宅區中間的綠帶，區域計畫明定綠帶負有調節微氣候的功能，而渡假村的開發可經過檢測證明開發後會提高周圍的氣溫而影響空氣交換流通的功能，因為區域規劃委員會的結論是不宜開發。

圖二巴伐利亞邦國土空間發展方案的空間結構圖 (圖例請參考圖一)

五、國土規劃落實的專業、政治與基層民主發展

「政治專業化，專業進入政治討論」是德國國土可以有效管控的基礎之一，這個基本的機制同樣也落實在鄉鎮市的規劃委員會[7]的運作上。在小的鄉鎮市，規劃委員會內的成員直接就有黨派代表，在大的鄉鎮市例如慕尼黑市，則是區分專業與政治兩個規劃委員，前者審查技術性部份，後者在進行政治上的協商。所以不會出現台灣可能都市計畫委員會的決議通過，市議會根本不知道發生了什麼事情，或是，有心的行政機關透過專家委員會的操作來達到其施政的目的，只能仰賴委員個人的道德良心。這樣的設計可以有效深化基層民主發展，公民可以透過施壓給選區代表的方式有效影響規劃委員會的審查走向，當然，所有層級的規劃委員會審查過程公開透明（甚至連登記參加的手續都不需要）也是重要因素。

另外，在規劃委員會上進行開發計畫報告者，一定是受理開發計畫的承辦單位主管，例如是城鄉發展局局長，而非開發者代表（不管開發者是公私部門）。這代表了該機關受理同意了這個計畫的內容，就應該為這個計畫負起行政責任，才能夠提到規劃委員會上，否則應該在行政審查的過程就拒絕之。

六、小結

1.國土規劃應由中央政府與地方政府共同討論與決議。

2.國土計畫應有共同的圖例，包括密集地區，鄉村區[8]的界定與城市的層級。

3.在審查程序上，應先進行是否與上位計畫（國土/區域計畫）相符的審查，再進行實質審查。

4.審查委員會成員必須包括政黨/政治代表。

5.主管機關應為開發計畫在審查委員會上的代表。

[1] Verwaltungsabkommen zwischen dem Bund und den Ländern über die „Gemeinsame Beratung“ nach § 8 des Raumordnungsgesetzes.

[2] Ministerkonferenz für Raumordnung, MKRO.

[3] Entschließung: Zentrale Orte und Ihre Verflechtungsbereiche

[4] 英文版的德國國土發展方案內容，可於下列網址下載： http://www.bbsr.bund.de/cln_016/nn_168570/BBSR/EN/Publications/SpecialPublication/2006__2001/PerspectivesSpatialDevelopment.html

[5]因為某個城鎮列入某個層級的中心地，並非該城鎮整個行政區域，畢竟能夠提供周圍地區基本服務功能的一定事主要的商業等聚集區，而每個鄉鎮行政區並非都是均值高密度，所以在區域計劃中要指名是該鄉鎮的哪些範圍。避免行政區域內的名不符實而有錯誤的基礎建設投資。(感謝連時青小姐對這個部分的資訊提供)

[6] 例如巴伐利亞經濟協會、手工業協會、產業公會、慕尼黑地區交與票價公司、運動協會、建築工會等

[7] 德國沒有都市與非都市之分，所謂規劃委員會就是核定哪裡能夠開發哪裡不能開發的委員會。

[8] 參考圖一的圖例即知，鄉村區可分為四類（也是起源於聯邦國土部長會議的定義），與台灣國土計畫法草案的農業發展區完全不同。

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